Reforma Tributária: Fundo de Desenvolvimento Regional e Conselho Federativo podem mudar no Senado

O amadurecimento do debate na sociedade e a própria diferença na correlação de forças em relação à Câmara dos Deputados devem fazer com que o Senado Federal aprove mudanças na versão que recebeu da Proposta de Emenda à Constituição que trata da reforma tributária dos impostos sobre o consumo (PEC 45/2019).

Especialistas consultados pela 47ª edição do Barômetro do Poder, levantamento feito mensalmente pelo InfoMoney com consultorias e analistas independentes sobre alguns dos principais temas em discussão na política nacional, deram indicações sobre quais deverão ser os pontos de maior atenção dos senadores na discussão sobre a matéria.

Segundo o levantamento, realizado entre os dias 27 de julho e 1º de agosto, entre seis temas testados, a composição do Conselho Federativo responsável por administrar os recursos do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) figuram entre as principais apostas dos especialistas para ajustes no texto.

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A PEC aprovada pela Câmara dos Deputados cria um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) no formato dual, composto por dois tributos: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) ‒ e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

O primeiro substitui três tributos federais: a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI). E o segundo vem no lugar do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), cobrado pelos estados, e do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), pelos municípios.

O modelo busca estabelecer uma definição ampla para o fato gerador do novo tributo, sem diferenciação entre produtos e serviços, e garantir a não cumulatividade plena (ou seja, acabar com o chamado “efeito cascata”), com dedução do tributo que incide sobre as operações anteriores, mesmo que indiretamente relacionado à atividade produtiva, em um sistema de crédito financeiro. Também fica estabelecido o regime de cobrança “por fora”, no destino das operações com bens e serviços.

Pelo texto, a CBS seria administrada pela Receita Federal. Já o IBS teria a criação de um Conselho Federativo, formado por representantes dos entes subnacionais, que terá como atribuições arrecadar o tributo, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e municípios; uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação relacionada ao imposto; editar normas infralegais sobre temas relacionados; e dirimir questões suscitadas no âmbito do contencioso administrativo tributário.

O Conselho Federativo terá independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira e contará com representação paritária em sua instância máxima para todos os Estados, o Distrito Federal e todos os municípios.

E seu modelo de governança contará, na prática, com três instâncias de veto. Isso porque serão consideradas aprovadas apenas as matérias que obtiverem, cumulativamente, os votos da maioria absoluta dos representantes de cada unidade da federação e de representantes que correspondam a mais de 60% da população do País. Além disso, será necessário o aval da maioria absoluta dos representantes do segundo grupo, formado pelo DF e o conjunto de municípios.

A inclusão de representatividade de 60% da população beneficia estados mais populosos, como São Paulo e Minas Gerais, que passarão a ter mais poder de influência na tomada de decisão do órgão, caso a redação seja mantida durante tramitação no Senado Federal.

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O Barômetro do Poder mostra, no entanto, que 66% dos analistas políticos consultados veem chances “altas” ou “muito altas” de a composição e/ou suas regras de governança sofrerem modificação nesta etapa de discussão da matéria. Apenas 17% veem probabilidade “baixa” de isso acontecer.

Isso porque a correlação de forças entre os entes subnacionais muda entre as casas legislativas. São Paulo, estado mais populoso do país, tem 70 dos 513 assentos na Câmara dos Deputados, enquanto Acre, Mato Grosso e Sergipe só contam com 8 cada um. No Senado Federal, contudo, cada unidade federativa tem 3 representantes, independentemente do tamanho da população. O que significa que na prática os paulistas têm poder mais diluído nesta casa e as regiões Norte e Nordeste, que contam com um maior número de estados, ganham maior peso.

Considerando uma escala de 1 (“muito baixa”) a 5 (“muito alta”) a probabilidade média atribuída pelos analistas políticos consultados para eventuais mudanças promovidas pelos senadores no Conselho Federativo é de 3,83.

Na sequência, aparecem apostas dos especialistas para um detalhamento maior na distribuição de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) ‒ estrutura criada pela proposta para reduzir as desigualdades regionais e sociais, a partir de repasses feitos anualmente pela União.

O texto aprovado pela Câmara dos Deputados não avança sobre as regras de repasses aos entes, mas traz previsão para os aportes federais na seguinte proporção: 1) R$ 8 milhões em 2029; 2) R$ 16 bilhões em 2030; 3) R$ 24 bilhões em 2031; 4) R$ 32 bilhões em 2032 e; 5) R$ 40 bilhões a partir de 2033.

Os recursos deverão ser utilizados para a realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura; fomento a atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e promoção de ações com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação.

O Barômetro do Poder mostra que 59% dos analistas políticos consultados veem probabilidade “alta” ou “muito alta” de os senadores avançarem sobre critérios para os repasses. Apenas 8% veem tal hipótese com ceticismo.

Ainda segundo o levantamento, metade dos especialistas veem boas chances de o fundo ter seu tamanho aumentado pelos parlamentares. E 8% acreditam que tal probabilidade é “baixa”.

Revisão das exceções

Outro ponto que deve ganhar maior destaque durante as discussões no Senado Federal envolve as alíquotas do novo imposto. A PEC aprovada pelos deputados não traz grandeza fixa para a alíquota padrão dos novos tributos, que deverá ser definida posteriormente através de lei complementar. O texto, no entanto, traz dispositivo que diz que “as alíquotas de referência serão revisadas anualmente (…) visando à manutenção da carga tributária” atual.

A ideia é que a alíquota seja calibrada durante o processo de transição do modelo atual para o novo, garantindo que não haja uma cobrança proporcionalmente maior ao consumidor em uma abordagem geral (já que variações entre setores poderão ocorrer em comparação com o que existe atualmente).

A versão da proposta votada pelos parlamentares traz três possíveis alíquotas para produtos e serviços: 1) Padrão, com a cobrança integral do imposto; 2) 40% da alíquota padrão, para setores como saúde, transportes, educação, produtos e insumos agropecuários e cultura; e 3) Zero, aplicada em casos específicos, como produtos da cesta básica a serem definidos posteriormente.

O texto também prevê regimes especiais para alguns setores da economia em que o modelo do IVA não seria facilmente aplicável, como instituições financeiras, combustíveis e lubrificantes, planos de saúde e cooperativas de créditos.

A versão aprovada, contudo, incluiu nos grupos de alíquotas reduzidas diversas exceções, como serviços de Saúde e Educação; dispositivos médicos e de acessibilidade para pessoas com deficiência; medicamentos e produtos de cuidados básicos à saúde menstrual; serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário, ferroviário e hidroviário; produtos agropecuários, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura; insumos agropecuários, alimentos destinados ao consumo humano e produtos de higiene pessoal; produções artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais nacionais.

O conjunto de exceções deve pressionar a alíquota padrão para patamares superiores a 25% ‒ o que vem sendo considerado excessivamente alto por críticos. Tal discussão deverá favorecer um debate sobre revisão de setores beneficiados por tratamentos diferenciados na reforma.

O Barômetro do Poder mostra que 67% dos especialistas consultados veem como “alta” a probabilidade de os senadores aprovarem uma redução nas exceções à alíquota padrão. Outros 8% atribuem chance “baixa”, enquanto 25% veem “moderada”.

Considerando uma escala de 1 (“muito baixa”) a 5 (“muito alta”), a probabilidade média atribuída pelos analistas políticos para uma revisão dos setores que fogem à regra ficou em 3,58.

O ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), tem dito esperar que o Senado Federal dê uma limada no texto aprovado pelos deputados. O economista Bernard Appy, secretário extraordinário de Reforma Tributária da pasta, comemorou o avanço da matéria, mas disse gostaria de ver menos exceções na versão final ‒ avaliação que é compartilhada inclusive pelo próprio presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL).

Dos seis pontos testados pelo Barômetro do Poder, a retirada ou limitação de dispositivo que autoriza governadores a instituir contribuição sobre produtos primários e semielaborados é visto com maior ceticismo. O item foi incluído no texto por meio de emenda aglutinativa na reta final da discussão na Câmara e gerou fortes críticas entre especialistas e o setor produtivo.

Mas apenas 16% dos analistas políticos consultados pelo InfoMoney veem espaço favorável para que a mudança saia da proposta durante o debate pelos senadores, contra 25% que apontam probabilidade reduzida. Neste caso, considerando a mesma escala de 1 a 5, a chance média atribuída ficou exatamente no meio do caminho, em 3,00.

Tramitação

No Senado Federal, a proposta da reforma tributária dos impostos sobre o consumo deve passar pela Comissão de Constituição de Justiça (CCJ), sob relatoria do experiente senador Eduardo Braga (MDB-AM), e contar com suporte técnico da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), antes de ir a plenário.

Por se tratar de Proposta de Emenda à Constituição, o texto precisa do apoio de 3/5 dos senadores (ou seja, pelo menos 49 dos 81 integrantes da casa) em dois turnos de votação em plenário. Caso ele seja aprovado com mudanças de mérito em relação à versão recebida dos deputados, é necessária nova análise da Câmara dos Deputados.

A PEC vai de uma casa para a outra (o chamado pingue-pongue) até que seja votada sem diferenças. Ela somente vai à promulgação do Congresso Nacional quando superadas essas divergências.

Esta edição do Barômetro do Poder ouviu 9 consultorias políticas – BMJ Consultores Associados, Dharma Political Risk & Strategy; Empower Consultoria; Eurasia Group; Medley Global Advisors; Patri Políticas Públicas; Ponteio Política; Prospectiva Consultoria; Pulso Público – e 4 analistas independentes – Antonio Lavareda (Ipespe); Carlos Melo (Insper); Cláudio Couto (EAESP/FGV) e Thomas Traumann.

Conforme acordado previamente com os participantes, os resultados são divulgados apenas de forma agregada, sendo preservado o anonimato das respostas e dos comentários.

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