Haddad começa a mostrar números da reforma tributária: com exceções, alíquota pode chegar a 27%

O ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), entregou, na última terça-feira (8), um primeiro estudo realizado pela pasta com estimativas para a alíquota-padrão do novo imposto unificado sobre o consumo criado no âmbito da reforma tributária (PEC 45/2019) aprovada pela Câmara dos Deputados.

Os números foram solicitados pelo relator da matéria no Senado Federal, Eduardo Braga (MDB-AM), e devem embasar as discussões da casa legislativa sobre exceções à regra geral e seus impactos sobre o tributo a ser pago por toda a sociedade ao consumir bens e serviços.

Pela versão aprovada pelos deputados, haveria uma substituição de cinco tributos atuais de competência das três esferas da federação – PIS, Cofins e IPI (federais), ICMS (estadual) e ISS (municipal) – por dois tributos sobre o valor adicionado e um Imposto Seletivo – este último federal, de caráter extrafiscal, incidente sobre produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

Os dois tributos sobre o valor adicionado são a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja competência será compartilhada entre os Estados e os Municípios. Ambos terão a mesma legislação, o que significa que, para os contribuintes, seria como se houvesse apenas um tributo cobrado. Na prática, o resultado é um sistema nos moldes de um Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) dual.

A ideia é que os dois primeiros tributos tenham base ampla de cobrança, não sejam cumulativos, sejam cobrados “por fora” e no destino, com garantia de créditos ao longo da cadeia produtiva e sem diferenciação de tratamento entre produtos e serviços, tangíveis e intangíveis, e a um menor custo de conformidade.

O estudo apresentado pelo Ministério da Fazenda traz oito simulações de cenários para a alíquota-padrão do novo tributo. As estimativas variam de 20,73% (6,95% de CBS e 13,78% de IBS) a 25,45% (8,53% de CBS e 16,92% de IBS) em um cenário chamado de “factível” pela pasta, e de 22,02% (7,38% de CBS e 14,64% de IBS) em um cenário “conservador”.

A simulação inicial considera nenhum tratamento diferenciado, exceto a manutenção do Simples Nacional e do tratamento favorecido à Zona Franca de Manaus (ZFM). Além de regimes específicos de tributação de caráter técnico, como combustíveis e lubrificantes, serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde, concursos de prognósticos, operações de sociedades cooperativas e compras governamentais. Para estes grupos, no entanto, as hipóteses consideradas pressupõem a manutenção da arrecadação atual sobre os bens e serviços tributadas por esses regimes.

Já a última simulação considera os efeitos sobre a alíquota-padrão das mudanças constantes da redação final aprovada pela Câmara dos Deputados em 7 de julho e remetida à análise do Senado Federal, incluindo a redução da alíquota de bens e serviços com tratamento especial para 40% da alíquota-padrão e a criação de uma cesta básica nacional de alimentos isenta do novo imposto (cujos itens contemplados ainda precisam ser definidos por lei complementar).

Caso o cenário mais conservador se confirme, seria a maior alíquota de IVA do mundo. O número, inclusive, se aproxima de estimativa feita em nota técnica divulgada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) em julho. No estudo, o técnico João Maria de Oliveira estimou alíquota efetiva de 28,04% e foi contestado por Haddad.

Para fins de comparação, os técnicos do Ministério da Fazenda buscaram realizar uma aproximação da alíquota-padrão do atual sistema, considerando um produto sujeito à incidência de ICMS e ao regime normal de tributação do PIS/Cofins (não cumulativo). O cálculo é complexo e apenas uma referência, já que há múltiplos regimes, diferenciação de alíquota entre produtos e serviços e cobrança “por dentro” (ou seja, “efeito cascata”, com cobrança de imposto sobre imposto ao longo da cadeia).

Segundo a pasta, no caso do ICMS cobrado pelos Estados e pelo Distrito Federal, a alíquota-padrão varia de 17% a 21% (sobre o preço com tributo), sendo a alíquota média de 18,5% e a alíquota modal (adotada pelo maior número de estados) de 18%. No caso do PIS/Cofins não cumulativo, a alíquota é de 9,25%, incidente sobre o preço com PIS/Cofins, mas sem ICMS.

Considerando essas premissas, os técnicos do Ministério da Fazenda estimam que, em média, seja pago 27,25% de imposto total pelos consumidores, considerando o modelo de cobrança “por dentro”. Já se for aplicado o modelo de cobrança “por fora”, a alíquota passa para 34,4%. Ambos acima dos valores estimados para o novo sistema.

Valores podem mudar

No estudo, a pasta salientou, contudo, que as estimativas apresentadas para o novo sistema não correspondem a uma previsão exata sobre o percentual da alíquota-padrão do Imposto sobre o Valor Adicionado dual.

Os técnicos alegam que a calibragem ainda depende de detalhes que serão abordados pelo parlamento por legislação infraconstitucional e destacam que as alíquotas-padrão só serão conhecidas ao longo da transição entre os sistemas tributários.

“Ao longo da transição, o Senado Federal fixará alíquotas-padrão de referência para o IBS e para a CBS, de modo a manter a carga tributária atual. Ou seja, as alíquotas-padrão serão fixadas de modo a que a arrecadação do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo seja a mesma que a arrecadação de PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS como proporção do PIB”, explicam.

“Neste contexto, quanto mais amplos forem os tratamentos favorecidos no âmbito do novo modelo, maiores terão que ser as alíquotas-padrão do IBS e da CBS, para manter a carga tributária”, salientam.

Segundo os técnicos, a alíquota final depende de uma série de fatores. Entre eles está a arrecadação do Imposto Seletivo (IS), que incidirá sobre produtos e serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente. No estudo, supôs-se cobrança sobre fumo e bebidas, de forma a arrecadar montante equivalente à tributação atual (de ICMS, PIS/Cofins e IPI).

Também figura na lista a arrecadação obtida com a tributação dos bens e serviços sujeitos aos regimes específicos de tributação previstos na versão aprovada pelos deputados. É o caso de combustíveis, serviços financeiros, operações com bens imóveis, compras governamentais e serviços de hotelaria, bares e restaurantes, entre outros. O estudo salienta que, no caso dos combustíveis, a possível aplicação de uma diferenciação na tributação entre fósseis e biocombustíveis tende a resultar em uma arrecadação maior do que a que resultaria da aplicação da alíquota-padrão.

O terceiro fator o é o escopo do tratamento favorecido dispensado aos bens e serviços elencados na proposta, sobretudo por meio de redução de alíquota. Entre eles destacam-se: serviços de saúde e educação; dispositivos médicos e de acessibilidade para pessoas com deficiência; medicamentos e produtos de cuidados básicos à saúde menstrual; serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário, ferroviário e hidroviário; produtos agropecuários, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura; insumos agropecuários, alimentos destinados ao consumo humano e produtos de higiene pessoal; e produções artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais nacionais.

No estudo, os técnicos do Ministério da Fazenda compartilharam estimativas para os impactos de cada exceção sobre a alíquota-padrão. A medida de maior peso seria a redução de 50% para a agropecuária e a cesta básica. Vale salientar, no entanto, que os deputados aprovaram isenção para o segundo grupo e concederam desconto de 60% para o primeiro.

Por fim, a alíquota dependerá da evolução do hiato de conformidade ‒ variável que mede a eficiência do sistema em se aproximar do nível máximo de seu potencial de arrecadação de tributos sobre o consumo com base na legislação de cada país.

Este resultado depende basicamente de quatro fatores: 1) o grau de sonegação; 2) o grau de elisão fiscal (perda de receita por conta de interpretações divergentes sobre a legislação entre os contribuintes e o fisco); 3) o grau de inadimplência (diferença entre o imposto declarado e o imposto recolhido); e 4) a perda de receita em decorrência da judicialização.

A expectativa da pasta é que o hiato de conformidade seja significativamente menor em relação ao atual, em razão da simplificação proposta pelo novo modelo, que deve permitir uma redução expressiva no volume de contenciosos jurídicos.

Por reconhecer a dificuldade de estimar esses impactos sobre a alíquota do modelo, os técnicos optaram por considerar dois cenários: no denominado “factível”, supôs-se que o hiato de conformidade convergiria para o atingido pela Hungria, país da OCDE com a alíquota-padrão de IVA mais elevada, de 27%. Na média de 2018 e 2019 este hiato foi de 10,0%. Já em uma avaliação “conservadora”, supôs-se que o hiato de conformidade seria 50% superior ao considerado anteriormente ‒ ou seja, 15%.

“A alíquota-padrão dos novos tributos depende, portanto, de todos os fatores elencados, o que inviabiliza uma estimativa precisa sobre qual será essa alíquota. Ela será aquela necessária para manter a carga tributária dos tributos extintos como proporção do PIB”, pontuam os técnicos.

Na nota encaminhada aos senadores, o Ministério da Fazenda reconhece que as alíquotas totais de 25,45% e de 27% são elevadas para os padrões internacionais, mas salienta que os números apenas revelam o fato de que o Brasil é um dos países em que a tributação do consumo de bens e serviços está entre as mais elevadas como proporção do Produto Interno Bruto (PIB).

“Não é demais lembrar que a reforma tributária prevista na PEC 45 mantém a carga tributária atual incidente sobre o consumo de bens e serviços, mas o faz de forma transparente e com poucas e claras exceções, ao contrário do que ocorre atualmente”, pontuam.

“É importante notar que as alíquotas estimadas são bem inferiores à alíquota-padrão atual incidente sobre bens e serviços sujeitos à alíquota-padrão de ICMS e ao regime normal de PIS/Cofins, que alcança 34,4%. Essa redução é viabilizada pela eliminação de uma série de regimes especiais, benefícios fiscais e tratamentos favorecidos previstos na legislação atual, assim como da redução do hiato de conformidade”, concluem.

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